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把以人为核心落到实处

来源:大众日报
2021-03-31 09:05:43

  原标题:把以人为核心落到实处

  “十四五”规划纲要提出,深入推进以人为核心的新型城镇化战略,全面提升城镇化发展质量。落实“以人为核心”要求,需要我们进一步提升公共服务的质量,严防“土地城镇化”“半城镇化”等倾向,以科学化、精细化、智能化、人性化为发展目标,不断提升城市治理水平,不断提升人民群众的获得感和满意度。

  城市发展有没有惠及老百姓,有没有充分考虑人民群众特别是弱势群体的生活实际和具体需求,是衡量“以人为核心”是否落到实处的重要标准

  以人为核心的新型城镇化战略,与习近平总书记提出的“人民城市”重要表述密切相关。

  人民城市最早见于2015年12月的中央城市工作会议。在这次最高规格的城市工作会议上,习近平总书记首次提出“坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民”。

  要准确把握人民城市的内涵,必须紧扣“坚持以人民为中心的发展思想”。过去,有的城市发展繁荣了,但没有惠及老百姓,如一度非常严重的“土地城镇化”问题和各界高度关注的“半城市化人口”问题,就是因为忽视人民群众的实际生活利益,使城市建设沦为各种房地产开发商大拆大建的试验场,也让为城市作出了巨大贡献的农民工无法共享城市发展的成果。

  如一些城市提出驱逐“低端人口”,一些城市为了“面子好看”取消小商贩生产经营,都严重忽略了人民群众、特别是弱势群体的生活实际和具体需求。这些做法曾引起社会各界的广泛议论和批评,也是影响社会和谐的重要因素。人民城市明确了我国城市建设与社会主义制度的本质联系,是非常重要和及时的。

  党的十九大报告指出,中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。人民城市是中国共产党人的初心和使命在我国城镇化进程中的集中体现,近年来已成为很多城市的发展目标。

  如2018年12月国务院批复同意《上海市城市总体规划(2017-2035年)》,提出把上海建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。如2019年8月中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》,提出到2035年把深圳建成社会主义现代化强国的城市范例。如2019年8月习近平总书记在兰州考察时指出“城市是人民的,城市建设要贯彻以人民为中心的发展思想”。如2019年11月习近平总书记在上海考察时强调指出“城市是人民的城市,人民城市为人民。”如2020年3月底至4月初习近平总书记提出浙江要“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”。

  这一系列重要论述,内在联系紧密、主题十分鲜明,构建了“以人民为中心”的城市发展观,是党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度在城市领域的具体表现,事关未来新型城镇化和城市现代化的内涵建设和发展方略,因此在“十四五”规划纲要中顺理成章地成为城镇化板块的主题和灵魂。

  “十四五”期间,我国常住人口城镇化率将提高到65%,需要城市在基础设施、新增住房、公共服务等各方面进一步加大投入,不断提升发展水平

  2月28日,国家统计局发布《2020年国民经济和社会发展统计公报》,提出我国城镇化率“超过60%”。而在去年的公报中,已明确我国城镇化率达到60.6%。据上海交通大学城市科学研究院课题组的测算,参考2016年到2019年我国城镇化率增长的平均值,初步得出“十三五”时期我国城镇化率年均增长幅度为1.02%,由此预测得出到2020年末我国城镇化率为61.6%,折算为城镇人口约为86243万人。

  在初步确定了“十三五”时期我国城镇化率增长幅度之后,就可以得出过去五年我国新增住房、建设用地、生活用水以及公共服务等情况。

  我国城市化率年均增长一个百分点,就需要年新增住房3亿-4亿平方米,建设用地1800平方公里,生活用水14亿立方米。照此匡算可以得出,“十三五”时期我国共需要增加16.5亿-22亿平方米新增住房,99万公顷建设用地,77亿立方米生活用水。

  据测算,每增加1个城市人口,可带动城镇固定资产投资50万元,据此标准测算,“十三五”时期我国城镇固定资产投资额约为34.7万亿元。需要说明的是,这两个测算只是一个基本的估计,实际情况当然会更加复杂。有些可能低一些,如住房等未能满足人民生活的居住需求,而有些可能略高。

  今年的政府工作报告提出,“十四五”期间,我国常住人口城镇化率将提高到65%,年均提升幅度将在0.7-0.8个百分点左右。同时,在坚持以人民为中心的发展思想的指导下,“十四五”时期,与城镇居民生活密切相关的基础设施、公共服务等的标准将进一步提高。因此,把“以人为核心”落到实处,需要城市在基础设施、新增住房、公共服务、文化生活等各方面进一步加大投入,不断提升城镇化发展水平。

  既重视“大服务”,也重视“小服务”;既要避免“大城市病”,也要加快农业转移人口市民化,不断提升城市治理的科学化、精细化、智能化、人性化水平

  落实“以人为核心”要求,还需要进一步改革完善户籍制度。

  在户籍改革方面,经过了过去的“全面禁止”和一些城市“无条件放开”两方面的探索后,以国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》为代表,可以说已经初步探索出一条适合中国现阶段城镇化人口管理治理的新路径。其核心是对不同城市的户籍改革区别对待、分类推进。

  具体说来,在对城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇陆续取消落户限制的基础上,2019年对城区常住人口在100万—300万的大城市要求全面取消落户限制;城区常住人口在300万—500万的大城市,要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。超过500万人口的超大特大城市,要调整完善积分落户政策,大幅增加落户规模、精简积分项目,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

  为什么要这样?这是由中国城镇化“大规模、高速度、超常规”的基本特点决定的。

  改革开放以来,我国平均每年进入城市的农业人口在2000万以上,大约相当于科威特、不丹、马其顿的全国人口,是新加坡、芬兰等国家的四倍左右。城市人口在短期内迅速增长乃至“爆棚”,是城市问题成堆、城市病频发乃至于埋下城市危机的根源。

  有人说城市问题与人口多少没有关系,从城市化的理论和实践看,是完全站不住脚的。它忽略了城市的本质之一是“容器”,而任何容器都是有“容积”的。在短时期内如果涌入大量人口必然需要投入更多的资金和资源,但实际上我们的城市是一下子拿不出这么多资源的。同时,中国城镇化还呈现出不均衡的特点,如在中西部县城的问题是空心化、一些经济落后地区和城市是“净流出”,而东部发达地区和现代化大都市则是人满为患,这也是需要循序渐进、把人口增长控制在有序可控的范围内的主要原因。

  在公共服务方面,最核心的问题是如何提高政府治理效能。

  目前,与公共服务有关的各种政策制度建设都已经差不多了,关键是执行和执行的质量,这是决定人民群众满意不满意的主要方面。这就涉及到公共服务的治理现代化问题。

  坦率而言,我国城市的主要问题不是没有公共服务,也不是不重视,而是不够科学化、精细化、智能化和人性化。现实原因仍然是我国城镇化速度太快,远远超过了一般城市的承载力。城市扩张太快,就会导致“管不过来”。而如果在短时间内又必须要解决这些问题,就很容易选择比较粗暴的方式和简单化手段。

  未来要提升公共服务的质量,主战场应从针对普遍需求的“大服务”逐渐转移到针对个体需求的“小服务”。与前者不同,后者最重要的是转变服务观念和方式,更加注重人性化和人文化服务,充分考虑城市中各种琐碎、偶然、个性化的需求,建设有温度的公共服务体系,提升人民群众的获得感和满意度。

  关于是否应进一步放开城市户籍限制?这个问题还是要具体问题具体分析,按照“该放开的放开,该收紧的收紧”的基本原则,而不是对所有的城市“一刀切”。

  如何解决农民落户政策和落户意愿之间的不匹配?最重要的有两条,一是建立与落户农民的知识、机能、观念等相适应的产业体系,让农民能够参与到社会生产中,避免在城市经济活动中被边缘化;二是建设适合落户农民的公共服务体系,帮助农民顺利融入城市社会,避免出现“身在曹营心在汉”的情况。

  (刘士林,作者系上海交通大学城市科学研究院院长、教授)

责任编辑:王铉

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